Un panorama crítico se cierne sobre el sistema previsional del sector público paraguayo. El informe de evaluación actuarial presentado recientemente por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) revela que la Caja Fiscal no solo arrastra un déficit actuarial de USD 18.663 millones, sino que además enfrenta amenazas económicas que podrían acelerar su colapso financiero antes del plazo proyectado.
Tres riesgos económicos amenazan la sostenibilidad del sistema
El documento oficial identifica tres factores económicos que funcionan como amenazas latentes para el equilibrio previsional. El primero es la inflación medida por el Índice de Precios al Consumidor (IPC), cuyo umbral de riesgo se fija en 4%. Dado que las jubilaciones y pensiones se indexan automáticamente por este indicador, cualquier repunte inflacionario genera un incremento abrupto en los egresos del sistema.
«Aunque la inflación promedio del periodo 2013-2023 fue de 4,21%, repuntes temporales –como los observados en 2021-2022– aumentan abruptamente los egresos. Si la inflación futura supera las proyecciones del 4% anual adoptadas en el estudio, el valor de las reservas será insuficiente», advierte el informe actuarial.
El segundo factor de riesgo identificado es la volatilidad de las tasas de interés. El estudio asume una tasa real de 5,0355% anual basada en depósitos a plazo, pero reconoce que parte de los excedentes permanece en el Banco Central del Paraguay sin generar rendimientos, mientras otra fracción se invierte en instrumentos sujetos a fluctuaciones del mercado. Una caída sostenida en las tasas reduciría el crecimiento del patrimonio y ampliaría el déficit.
La política salarial del sector público constituye el tercer elemento de vulnerabilidad. Variaciones en los salarios estatales, recortes presupuestarios o contracciones económicas afectarían directamente las aportaciones y agravarían el desequilibrio ya existente. El documento subraya que todas las proyecciones de reservas y flujos financieros dependen de estas variables económicas, sumadas a la rotación de afiliados y las tablas de mortalidad.
Regímenes especiales generan 121 inequidades y presionan las finanzas
Más allá de los riesgos económicos externos, el sistema padece problemas estructurales de diseño. El informe señala que existen diferencias significativas en los requisitos de edad y años de servicio entre sectores, así como tasas de sustitución que oscilan entre 47% y 94%. Estas disparidades en los regímenes especiales incentivan jubilaciones tempranas, erosionan la base de cotizantes y generan 121 inequidades que presionan financieramente a la Caja Fiscal.
Según el análisis oficial, varios sectores presentan beneficios jubilatorios promedio superiores al salario promedio de los trabajadores activos, particularmente en Fuerzas Armadas, Fuerzas Policiales, Magistrados Judiciales y docentes universitarios. La ausencia de edad mínima de retiro en regímenes como el Magisterio Nacional permite jubilaciones a edades relativamente tempranas y prolonga el pago de beneficios durante décadas. Adicionalmente, disposiciones como el reconocimiento de años de servicio por hijos carecen de respaldo contributivo y agravan la situación.
El desequilibrio actuarial: cinco aportantes necesarios, solo tres disponibles
Al 31 de diciembre de 2023, la Caja Fiscal registraba 232.631 aportantes, con un crecimiento promedio anual de 4,85% en los últimos cinco años. El Magisterio Nacional concentra el 34,3% de los aportantes, seguido por la Administración Pública con 25,6%. En cuanto a beneficiarios, se contabilizan 74.339 jubilaciones y pensiones, con un aumento anual de 3,77%, concentradas principalmente en el Magisterio Nacional (47,4%) y la Administración Pública (25%).
La relación actual es de 3,1 aportantes activos por cada pasivo. Sin embargo, el informe advierte que se requieren al menos cinco activos para financiar de manera sostenible un beneficio jubilatorio. Esta brecha implica que el sistema ya opera por debajo del umbral de equilibrio técnico necesario para su viabilidad a largo plazo.
Déficit actuarial de USD 13.313 millones en el Programa Civil
Bajo el enfoque de población cerrada, las reservas matemáticas necesarias para cubrir los compromisos del Programa Civil ascienden a USD 16.713 millones. Frente a esta obligación, los aportes futuros previstos alcanzan USD 2.658 millones y los recursos excedentes acumulados a 2024 suman USD 741 millones. El resultado es un déficit actuarial de USD 13.313 millones solo en el Programa Civil.
Un dato relevante es que el 92% de esos recursos excedentes pertenece al sector de Administración Pública y, por disposición legal, solo puede destinarse a cubrir desajustes del propio Programa Civil, sin posibilidad de utilizarse para financiar el déficit del Programa No Civil. Al incorporar a las Fuerzas Públicas, el déficit total del sistema se eleva a USD 18.663 millones.
El documento especifica que mientras el sector de Administración Pública aún registra un superávit transitorio, los demás sectores civiles junto con las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional presentan déficits operativos recurrentes. Estos últimos, al carecer de fondos acumulados, dependen ya del financiamiento directo del Presupuesto General de la Nación.
Agotamiento de reservas proyectado para 2027
El análisis de población abierta, que incorpora nuevos cotizantes, proyecta que el fondo de reserva del Programa Civil se agotaría en 2027. A partir de 2028, la Caja Fiscal dependería exclusivamente de aportes corrientes y recursos del Tesoro para cumplir sus obligaciones.
Para el quinquenio 2027-2031, el déficit anual promedio alcanzaría USD 796 millones, acumulando un saldo negativo de USD 3.982 millones al finalizar el período. Este resultado no obedece a factores coyunturales, sino a diferencias estructurales en parámetros y beneficios entre regímenes.
Déficit histórico de USD 1.380 millones entre 2021 y 2025
Entre 2021 y diciembre de 2025, la Caja Fiscal acumuló un déficit total de USD 1.380 millones. De ese monto, USD 801 millones correspondieron a los regímenes de Fuerzas Públicas, cuyo desequilibrio fue cubierto directamente con impuestos. El Magisterio Nacional registró un déficit de USD 579 millones, financiado con recursos excedentes del propio sistema.
En 2025, el déficit del Magisterio Nacional, estimado en USD 174 millones, fue cubierto parcialmente con rendimiento del fondo (USD 31 millones) y con utilización de capital (USD 143 millones), es decir, consumiendo patrimonio acumulado. Para 2028, el escenario cambia radicalmente: el déficit proyectado de USD 481 millones ya no se cubriría con recursos propios del sistema, sino directamente con impuestos generales.
Aun excluyendo al Magisterio del Programa Civil, el esquema presenta una dinámica similar. El déficit pasó de USD 75 millones en 2020 a USD 14 millones en 2025, pero las proyecciones indican un deterioro acelerado: USD 49 millones en 2026, USD 84 millones en 2028 y USD 151 millones en 2030.
Fuerzas Públicas: brecha anual superior a USD 240 millones
El déficit de las Fuerzas Públicas se ubicaba en USD 121 millones en 2016 y alcanzó aproximadamente USD 170 millones en 2025. Las proyecciones indican que llegará a USD 206 millones en 2026, USD 241 millones en 2028 y USD 276 millones en 2030. En términos de flujos, entre 2026 y 2030 los ingresos promedio por aportes ascenderían a USD 62 millones anuales, mientras que los egresos alcanzarían USD 303 millones. La brecha superaría los USD 240 millones por año.
Propuesta de reforma: reducción del 61,6% en el déficit proyectado
Frente a este diagnóstico, el estudio simula un escenario de reforma con medidas paramétricas concretas para algunos sectores, incluyendo docentes, policías, militares y magistrados judiciales. La propuesta incluye fijar una edad mínima de acceso de 57 años en los regímenes que no la tienen, elevar el aporte personal para todos los afiliados y establecer un aporte estatal de 3%, llevando el aporte total al 22%.
Con estos ajustes, el déficit proyectado para 2027-2031 se reduciría en 61,6%, pasando de USD 796 millones a USD 306 millones anuales. Esto implicaría un ahorro promedio para el Tesoro de USD 573 millones por año y permitiría postergar el agotamiento de los recursos excedentes del Programa Civil hasta 2032.
Resistencia sectorial y debate parlamentario inminente
Los diversos sectores afectados sostienen que no se oponen a una reforma para salvar la Caja Fiscal, pero rechazan varias modificaciones planteadas por el Poder Ejecutivo. Exigen un debate más amplio y han anunciado medidas de fuerza para reclamar la suspensión o postergación del tratamiento del proyecto.
El proyecto está previsto para su tratamiento en la Cámara de Diputados el jueves 5 de febrero. Sin embargo, expertos advierten que incluso si se aprueba la reforma tal como la plantea el Ejecutivo, la crisis se postergaría solamente por un período máximo de cinco años, dejando el problema estructural en manos del siguiente gobierno.
